號: 000032381610140200000/201908-00001 信息分類: 政策解讀
內容分類: 其他  城鄉建設、環境保護   發文日期: 2019-08-06 10:45:21
發布機構: 城關鎮 生成日期: 2019-08-06 10:45:21
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稱: 加快棚户区改造政策解讀解读
號: 詞: 棚戶區;改造  

加快棚户区改造政策解讀解读

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《国务院關于加快棚户区改造工作的意见》的解读解读

       2013年6月26日,李克强总理主持召开国务院常务会议,研究部署加快棚户区改造,促进经济发展和民生改善。近日,国务院又印发了《關于加快棚户区改造工作的意见》。在当前形势下,加快推进棚户区改造有何重要意义?如何让人们深入了解国务院《意见》中的重要政策信息和含义?《意见》形成了哪些政策亮点?贯彻落实《意见》将在哪些方面着力?针对这些问题,住房城乡建设部特别对《意见》进行政策解讀,以加快推进《意见》的贯彻落实,助推棚户区改造工作的加快发展。

棚戶區改造既是重大民生工程,也是重大發展工程。

《意見》開篇講到:“棚戶區改造是重大的民生工程和發展工程”。

解讀:棚戶區是指建築密度大、結構簡陋、安全隱患多、使用功能不完善、基礎設施不配套的住房較爲集中的區域。目前,我國把棚戶區分爲城市及國有工礦、林區、墾區和中央下放地方煤礦棚戶區五大類。棚戶區居民多爲低收入群體,很多還是企業老職工,曾爲國家建設作出很大貢獻。

改革開放後,部分城市對棚戶區進行過一些改造。2004年,遼甯省在全國率先啓動了全省範圍內的棚戶區改造。之後,全國不少地區也陸續加大了棚戶區改造力度。2005年,國家啓動了對中央下放東北三省煤礦棚戶區的改造。2008年四季度起,黨中央、國務院決定將各類棚戶區改造納入城鎮保障性安居工程,拉開了全國大規模推進實施城市和國有工礦、國有林區(場)棚戶區(危舊房)、國有墾區危房、中央下放地方煤礦棚戶區改造的大幕。

2008-2012年五年內,全國開工改造各類棚戶區1260萬戶,占同期城鎮保障性安居工程3100萬套(戶)開工量的40%;基本建成各類棚戶區改造安置住房750萬套。通過改造,幾千萬群衆圓了“住房夢”,生活質量提高了,財産也增多了,一步跨越幾十年。通過改造,不少城市面貌、人居環境、功能都有了很大改善。

从这几年的情况看,加快实施棚户区改造,能够帮助困难群众改善住房条件,圆上他们的“住房梦”,使他们感受到了党和政府的温暖。同时,棚户区改造还能够拉动投资、消费需求,带动相關产业发展,推进以人为核心的新型城镇化建设,破解城市二元结构,提高城镇化质量,为企业发展提供机遇,为扩大就业增添岗位。今年以来我国经济形势总体平稳,要继续积极采取既稳增长、又调结构,既利当前、又利长远,一举多得的有效措施,着力扩大内需。在此背景下,继续大规模实施棚户区改造,能使千百万困难群众告别“忧居”,可以接续形成新的经济增长点,能够同步发挥助推经济实现持续健康发展和民生不断改善的积极效应,受棚户区居民欢迎,也能得到社会普遍认可和积极评价。

這幾年各類棚戶區取得了積極進展,積累了豐富經驗。

《意見》提到:“2008年到2012年,全國改造各類棚戶區1260萬戶,有效改善了困難群衆住房條件,緩解了城市內部二元矛盾,提升了城鎮綜合承載能力,促進了經濟增長與社會和諧。”

解讀:這幾年,黨中央、國務院高度重視棚戶區改造工作,上屆政府任期內已初步建立了棚戶區改造的政策體系,主要領導同志也多次對棚戶區改造工作進行專門部署。這幾年,各部門、各地區認真落實中央的決策部署,協力推進棚戶區改造。中央財政持續加大了對各類棚戶區改造的補助力度。到2012年底,共安排各類棚戶區改造和基礎設施補助資金1500多億元。國土資源部門單列棚戶區改造安置住房用地計劃,並督促各地按需落實。住房城鄉建設部、發展改革委、財政部、稅務總局、人民銀行、銀監會出台政策鼓勵民間資本參與,加大信貸支持力度。林業、農業部門全力推進林區、墾區棚戶區改造。中央紀委、監察部門組織督促檢查,審計部門開展專項審計。各部門分工協作,爲推進棚戶區改造做了大量卓有成效的工作。各部門加強協作配合,各地區立足當地實際,動腦筋、想辦法,推動棚戶區改造取得了積極進展。

回过头来看,前几年的棚户区改造在摸索中趟出了一条可行的路子,这对今后几年加快推进棚户区改造有借鉴意义。一是确定中长期改造目标,分步组织实施改造。各地棚户区改造坚持量力而行、尽力而为、统一规划、分步推进的原则。中央制订专门政策,编制改造规划,引导各地区分轻重缓急,优先改造连片规模较大、住房条件困难、安全隐患严重、群众要求迫切的项目。二是以改善居住条件为目的,确保居民得到实惠。实施棚户区改造的根本目的是改善群众的居住条件。各地对棚户区改造实行“保底”安置,安置标准普遍达到了户均45平方米以上,同时,还同步配套建设了基础设施和公共服务设施,使居民的生产、生活、就医、就学等条件能够同步改善。在棚户区改造和安置住房建设、分配过程中,加强信息公開,维护了棚户区群众的知情权和参与权。三是发挥市场机制的作用,提高改造质量和效率。棚户区改造坚持“政府主导、市场运作”,除了鼓励地方实行财政补贴、税费减免、土地出让收益返还等优惠政策外,还允许在改造项目里,配套建设一定比例商业服务设施和商品住房,支持让渡部分政府收益,吸引开发企业参与棚户区改造。四是因地制宜,务求实效。各地从当地实际出发,按照小户型、齐功能、配套好、质量高、安全可靠的要求,优化安置住房户型设计,满足基本居住功能。坚持整治与改造相结合,合理界定改造范围。对规划保留的建筑,主要进行房屋维修加固、完善配套设施、环境整治和建筑节能改造。重视维护城市传统风貌特色,保护历史文化街区、历史建筑及不可移动文物。

本屆政府任期內要改造各類棚戶區1000萬戶。

《意見》明確:“2013-2017年改造各類棚戶區1000萬戶,使居民住房條件明顯改善,基礎設施和公共服務設施建設水平不斷提高。”

解讀:從近幾年棚戶區改造的節奏、力度來看,這一目標既是符合實際的,也是經過努力可以實現的。

《意見》提出,在過去五年大規模改造棚戶區取得顯著成效的基礎上,今後五年再改造城市和國有工礦、林區、墾區的各類棚戶區1000萬戶,其中2013年改造304萬戶。逐步將非集中成片城市棚戶區統一納入改造範圍。同步建設配套市政設施、公共服務設施,確保同步使用。盡管確定的五年改造目標較上一個五年有所減少,但完成這一目標任務仍需付出更大的努力。

經過前幾年的改造,容易改造的棚戶區大多已經改造了,剩下的大部分是改造難度大的“硬骨頭”。不少棚戶區位于中西部地區、獨立工礦區、資源枯竭型城市和三線企業較集中的城市,位置偏遠,市場運作空間小,配套設施建設壓力大,有的還需要異地搬遷。在一般的城市中待改造的項目,多數也商業開發價值低、資金難以自行平衡。加上建材、人工費用上漲較快,改造成本持續高企,各地棚戶區改造的資金缺口普遍較大。在新的形勢下,加快推進各類棚戶區改造,確保完成改造1000萬戶的任務,必須不斷總結已有的經驗,進一步加大投入、完善政策、強化措施,破解棚戶區改造面臨的資金籌措等難題。

增加財政補助,多渠道籌措資金

《意見》明確:“多渠道籌措資金。要采取增加財政補助、加大銀行信貸支持、吸引民間資本參與、擴大債券融資、企業和群衆自籌等辦法籌集資金”。

解讀:過去幾年,棚戶區改造資金籌措的基本做法是:中央補一點、地方政府出一點、銀行貸一點、市場籌一點、企業和居民拿一點。未來五年,落實棚戶區改造資金,要通過加大各級政府資金支持、加大信貸支持、鼓勵民間資本參與、規範利用企業債券融資、加大企業改造資金投入等,多渠道努力。

各级政府要加大资金支持力度。财政补助资金是启动改造项目的關鍵。《意见》提出,中央加大对棚户区改造的补助,增加安排配套基础设施建设补助资金,并对财政困难地区予以倾斜;省、市、县人民政府也要从规定的城市维护建设税、城镇公用事业附加、城市基础设施配套费、土地出让收入等渠道,把该筹措的资金筹措到位,切实加大棚户区改造的资金补助和投入力度。此外,各地还可以从国有资本经营预算中适当安排部分资金用于国有企业棚户区改造。有条件的市县可对棚户区改造项目给予贷款贴息。

加大金融支持。完成五年既定的改造任務,需要各銀行業金融機構給予大力支持。一方面,各銀行業金融機構要按照風險可控、商業可持續原則,創新金融産品,改善金融服務,向符合條件的棚戶區改造項目提供貸款。另一方面,這幾年企業債券對保障性安居工程建設的支持作用非常明顯,已成爲重要的資金渠道。符合規定的地方政府融資平台公司、承擔棚戶區改造項目的企業可發行企業債券或中期票據,專項用于棚戶區改造項目。

鼓励民间资本参与改造。推进保障性安居工程建设,完全依靠公共财政支出难以为继,必须广泛吸引民间资本参与。2012年,遵照《国家发展改革委办公厅關于请有關部门对42项民间投资实施细则开展自我评估的通知》(发改办〔2013〕1236号)要求,住房城乡建设部等七部委联合印发了《關于鼓励民间资本参与保障性安居工程建设有關问题的通知》(建保〔2012〕91号)。文件印发以来,各部门、各地区加大支持力度,完善政策体系,创造有利环境,积极吸引民间资本以多种方式参与保障性安居工程建设,取得了积极进展。比如,民间资本参与方式更加多样,既有政府作为投资主体的配建回购、BT、委托代建等方式,也有企业或其他机构作为投资主体的开发出售、开发配建、私募股权基金型信托计划等方式;民间资本投入规模有所扩大。为进一步创造有利环境,鼓励和引导民间资本参与棚户区改造。《意见》强调,要积极落实各项支持政策,消除政策障碍,加强指导监督,鼓励和引导民间资本通过直接投资、间接投资、参股、委托代建等多种方式参与棚户区改造。

加大供地支持,將棚戶區改造安置住房用地納入當地土地供應計劃優先安排

《意見》明確:“確保建設用地供應。棚戶區改造安置住房用地納入當地土地供應計劃優先安排,並簡化行政審批流程,提高審批效率。安置住房中涉及的經濟適用住房、廉租住房和符合條件的公共租賃住房建設項目可以通過劃撥方式供地”。

解讀:棚戶區改造實行實物安置與貨幣補償、住戶自行購買相結合,充分尊重群衆意願。安置住房實行原地和異地建設相結合,以就近安置爲主;異地安置的,需要地方落實安置住房建設用地。爲確保安置住房用地供應,《意見》重申了既有土地政策。棚戶區改造安置住房用地納入當地土地供應計劃優先安排,並簡化行政審批流程,提高審批效率。安置住房中涉及的經濟適用住房、廉租住房和符合條件的公共租賃住房建設項目可以通過劃撥方式供地。

落實稅費減免政策,擴大棚戶區改造安置住房的稅收優惠政策範圍。

《意見》明確:“落實稅費減免政策。對棚戶區改造項目,免征城市基礎設施配套費等各種行政事業性收費和政府性基金。落實好棚戶區改造安置住房稅收優惠政策,將優惠範圍由城市和國有工礦棚戶區擴大到國有林區、墾區棚戶區。電力、通訊、市政公用事業等企業要對棚戶區改造給予支持,適當減免入網、管網增容等經營性收費”。

解讀:按照現行政策並結合《意見》的規定,各類棚戶區改造可享受的稅費優惠政策包括以下幾個方面:

第一,棚户区改造安置住房税收优惠政策。主要包括建设用地免征城镇土地使用税;免征涉及的印花税、土地增值税;免征或减半征收契税、个人所得税。棚户区改造安置住房建设和通过收购筹集安置房源的,执行经济适用住房的税收优惠政策。电力、通讯、市政公用事业等企业对城市和国有工矿棚户区改造给予支持,新建安置小区有线电视和供水、供电、供气、供热、排水、通讯、道路等市政公用设施,由各相關单位出资配套建设,并适当减免入网、管网增容等经营性收费。

第二,棚戶區改造項目免征行政事業性收費和政府性基金。免收的全國性行政事業性收費包括防空地下室易地建設費、白蟻防治費等項目;免收的全國性政府性基金包括城市基礎設施配套費、散裝水泥專項資金、新型牆體材料專項基金、城市教育附加費、地方教育附加、城鎮公用事業附加等項目。

第三,企業參與政府統一組織的工礦(含中央下放煤礦)棚戶區改造、林區棚戶區改造、墾區危房改造的,對企業用于符合規定條件的支出,准予在企業所得稅前扣除。現行政策規定國有工礦企業、國有林區企業和國有墾區企業用于政府統一組織的棚戶區改造支出,准予在企業所得稅前扣除。這一規定調動了企業參與棚戶區改造的積極性,起到了良好效果。爲進一步調動企業積極性,新的政策中,將允許棚戶區改造補助支出在企業所得稅前扣除的範圍,取消了僅可爲國有企業的限制。

要優化布局,提高棚戶區改造規劃建設水平,確保工程質量安全。

《意見》強調:“優化規劃布局”、“完善配套基礎設施建設”、“確保工程質量安全”。

解读:棚户区改造安置住房建设的选址、布局,事關困难群众的生产、生活。优化棚户区改造规划布局,加强和改进棚户区改造安置住房规划设计,是把棚户区改造这件好事做实的關鍵。近年来,不少地区优先在交通便利、基础设施完善的城市成熟地块规划棚户区改造安置住房项目,实行棚户区改造安置住房、市政公用设施和公共服务设施同步规划、同期建设、同时运行等方式,促进了困难群众住房条件与生产、生活条件的同步改善。2012年起,中央财政在继续加大保障性安居工程建设资金补助力度,专门安排了新建廉租住房和国有工矿棚户区改造、中央下放煤矿棚户区改造、国有林区(场)棚户区(危旧房)改造和国有垦区危房改造项目配套基础设施建设补助资金,支持地方加快基础设施配套。今后,各地必须按照《意见》要求,在积极推进棚户区改造的同时,不断改进保障性住房规划布局、优化保障性住房户型设计、完善配套基础设施建设,切实满足困难群众基本住房需求。

棚户区改造工程质量问题,社会關注、群众關心。在大规模推进棚户区改造中,必须切实加强工程质量安全管理,确保困难群众能住上放心住房:一是,规范建设程序,明确质量安全工作要求。这两年,在国务院及住房城乡建设部印发的文件中,对加强包括棚户区改造等保障性安居工程质量安全管理提出了明确要求,包括项目必须确保足额投入,严格履行法定的项目建设程序,规范招投标行为,落实项目法人责任制、合同管理制、工程监理制,严格建筑材料验核制度。二是,建立了质量责任追溯制度,推行质量安全永久责任制度。要求项目法人对住房质量负终身责任,勘察、设计、施工、监理等单位依法对建设工程质量负责。逐步推行勘察、设计、施工、监理单位负责人和项目负责人个人终生负责制。三是,加大质量安全监督检查力度。四是,严肃查处质量安全违法违规行为。对检查中发现问题的项目,坚决一查到底,依法依规追究责任。对违规企业坚决清出市场,对监管失察的行为也要追究责任。同时,按照国务院的部署和要求,住房城乡建设部和监察部把棚户区改造项目工程质量管理情况,纳入了对各地住房保障工作约谈问责范围。各地区也将质量安全工作,纳入了对市县人民政府约谈和问责的范围。

落實各方責任,加強對棚戶區改造的組織領導。

《意見》強調:“強化地方各級政府責任”,“各部門要履職盡責”、“加強監督檢查”。

解读:考虑到省级人民政府的重视对工作推进的促进作用,以及棚户区改造的资金筹措、土地供应、房屋征收补偿等工作责任均在市县等现实条件,《意见》中提出棚户区改造实行省级负总责,负责落实年度建设计划,加强目标责任考核。同时,市县人民政府是棚户区改造工作的责任主体,要明确部门责任和具体措施,扎实做好棚户区改造的组织工作,特别是要依法依规做好安置补偿工作,切实做到规划到位、资金到位、供地到位、政策到位、监管到位、补偿到位、分配到位。此外,《意见》中还进一步明确了住房城乡建设、发展改革、财政、人民银行、银监会、国土资源等相關部门的工作责任。

棚戶區改造政策性、公益性強。做好棚戶區改造,必須發揮政府的組織引導作用,落實各方責任,在政策、資金、組織實施等方面給予積極支持;同時,也要注重發揮市場機制的作用,充分調動企業和棚戶區居民的積極性,動員社會力量廣泛參與。爲此,《意見》中提出,采取多種形式廣泛宣傳棚戶區改造的重要意義,深入細致做好群衆工作,積極引導棚戶區居民參與安置方案編制、補償水平確定、工程質量監督等工作,爲推進棚戶區改造營造良好輿論氛圍。

同時,棚戶區改造還要嚴肅工作紀律。嚴格落實目標責任制、考核問責制、違規責任追究制,嚴格執行招標投標、資金管理、質量安全等工程項目管理的各項規定,嚴格執行安置住房分配、使用管理的各項規定。加強監督檢查。對督促檢查、專項檢查和審計中發現問題的,要制定措施限時整改。同時,要舉一反三,認真排查工作中的薄弱環節和存在問題,切實規範棚戶區改造各項工作。

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